有限政府——告别“上管天，下管地，中间管空气”

　　北京一位名叫封立的老板近日向记者诉苦：自己公司的主要业务是为庆典和大型活动施放气球。往往活动只需要半天，但跑审批却要三四天，包括消防、城管、空中管理等多个部门。“不知为什么最近又多了个‘婆婆’——气象部门。气象部门本来是管天气预报的，干吗来管放气球的事情？”他至今仍无法理解。

　　实际上，此前类似的事件不时见诸报端，让人哭笑不得：生产骨灰盒，需要民政部门审批；卖馒头，需要专门的“馒头办”审批；当保姆，需要劳动部门审批；办一个小商品批发市场，竟要跑80多个部门，盖100多枚公章……“上管天，下管地，中间管空气”，行政审批几乎到了无以复加的地步。

　　“生老病死，都躲不开行政审批。过多过滥的审批项目，给老百姓带来了极大的困扰甚至痛苦。”参与行政许可法起草工作的中国政法大学教授马怀德说，“制定行政许可法的一个重要目的就是通过刚性的法律规范，禁止随意设立行政审批事项，从源头上解决行政审批过多过滥的问题。”

　　行政许可法对什么事项可以设立行政许可作了严格限制，规定仅六类事项可设定行政许可。 专家认为，通过划定明确的范围，为政府的行政许可权力设定法律的边界，确立有限政府观念，是对过去“全能政府”观念的矫正，有助于政府“自我瘦身”。“这样规定，既可以防止行政机关滥用公权力，过多介入本应由公民个人、市场机制或中介组织自己管理的事情，又可以为政府减负，督促政府把该管的事情管好。”

　　规范政府——“审批菜谱”风波不再

　　2003年7月，一场“菜谱审批”风波把郑州市物价局推向了舆论的焦点。这个局擅自规定，要求当地餐饮业经营者都必须启用所谓的新式菜谱；菜谱可以购买由物价部门监制的，也可以自制，但需经物价部门审批后使用。这种做法一经推出就受到社会各界的强烈质疑，最终不得不自行取消了事。

　　按照即将施行的行政许可法，今后像郑州市物价局这样的行政机关设立任何行政许可都是违法行为。因为法律明确规定，只有法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级人民政府规章可以设定行政许可。无论是县、市还是乡、镇政府，都无权设立行政许可，而那些以前由县、乡政府以“红头文件”形式设立的行政认可也都将宣告无效。

　　近年来，个别地方为了保护本地某些产品的市场份额，对其他地区的产品设立种种审批门槛，阻止其进入本地销售。行政许可法也明确对这种地方保护主义做法说“不”，规定地方性法规和省级政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。此外，行政许可法没有赋予其他国家机关和国务院部门规章设定行政许可的权力，这也意味着其他国家机关和国务院各部委再也不能通过部门规章或其他规范性文件设立行政许可。据专家介绍，这是为了防止各部门自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力。

　　中国社会科学院法学所研究员信春鹰说：“行政许可设定权上收，可以从源头上解决行政许可的过多过滥，这也表明了国务院下定决心要改变和限定部门自我授权、扩大权力的现象。”

　　信用政府——车主无须再为“黄标车”买单

　　北京市不久前提高了汽车尾气排放标准，那些尾气排放达不到相应标准的“黄标车”，行驶受到严格限制。如果车主想要把“黄标”变“绿标”，就得自己花钱对汽车进行改造。

　　直到今天，车主刘杨河先生对这种“政府变标准，百姓来买单”的做法也无法理解：“1998年我买了一辆达标的化油器轿车，车管部门发给牌照上路。不到一年的时间，北京市就要求强制改造，否则不准验车。没想到改造没几年又成了‘黄标车’，还得花近万元钱去改造。”而随着行政许可法的实施，行政许可一旦设定，政府就不能随意更改、撤销、废止，像“黄标车”这种处理方式有可能意味着政府必须为自己的行为买单。因为行政许可法明确规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可；由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

　　哪怕只要是行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守造成的，行政机关要撤销行政许可，同样要给予赔偿。法律规定：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。

　　“一管就死，一放就乱”，这句口头禅时常出现在审批环节。马怀德教授认为，现在我们强调建立诚信社会，而一些政府机关尤其是基层信用缺失严重，不时可以看到这种反复无常、变幻莫测的行政决策或行政行为。“行政许可法明确了行政机关对自己实施行政许可的行为负责，对造成损失要赔偿，对相应人员要追究责任，这对打造信用政府、建立诚信社会具有重要意义。”

　　便民政府——百姓不用再“跑断腿”

　　浙江金华的一个农民为申办一个养鸡场，前前后后跑了几年，成为行政审批制度弊端的一个典型案例。除审批事项过多过滥外，一些行政机关在实施行政许可的过程中，也很少考虑申请人办事是否方便。申请人常常为一个审批不得不在不同部门之间来回奔波，经常被形象地称之为“跑断了脚、磨破了嘴”。

　　而行政许可法把便民作为立法中最重要的原则之一，要求许可尽可能一个窗口对外，使这部法律充满了亲民色彩。法律规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。法律规定还不止于此。过去行政机关没有批准许可申请时，往往不说明理由。行政许可法明确规定，行政机关作出不予行政许可的决定，必须说明理由。过去许可很难一趟办完，一些行政机关总是让申请人一次又一次补交材料，甚至以此故意刁难申请人。行政许可法则明确了“一次告知”原则，规定行政机关发现申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场一次告知申请人补齐有关材料；不能当场告知的，也应在5日内告知。此外，法律的便民原则还体现了信息时代的特色，申请人可以足不出户，通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出许可申请。

　　随着行政许可法的施行，“跑”审批将一去不复返，曾经高高在上的政府将在一个相对平等的平台上与公民对话，有利于消除政府机关之间相互推诿、扯皮和由此导致的效率低下。马怀德说，行政许可法的出台，最重要的作用是它可以重新塑造一个政府的执政理念，由过去的管制型政府逐步地转向服务型的政府，最终给老百姓带来实惠。

　　透明政府——“权力寻租”难有市场

　　在西安遭遇漫长的审批“红灯”，让北京一家建材城的董事悲愤万分：“当初设想投入60万元，半年就能把审批手续办妥。没想到自己一路逢神磕头，遇庙烧香，最后还是卡壳了。”

　　“审批经济”带来的腐败，是当前行政权力中最典型的腐败。审批权力没有条件限制和权力的运作不透明，成了某些官员“设租”、某些利益集团“寻租”的温床，成为产生腐败的两大原因。相当数量的领导干部落马往往与行政审批中滥用权力不无关系。

　　如何防止和治理行政许可过程当中的腐败问题，是制定行政许可法的一个最基本的出发点。从总则到分则的每一条款，始终防止行政机关在设定和实施行政许可中出现灰色地带，带来腐败问题。

　　原则上实施行政许可不收费，可以彻底杜绝行政机关乱收费和私设“小金库”；行政许可必须在20天内，最多不超过2个月内作出决定，使过去的拖延战术无计可施；行政许可的事项、条件、程序以及许可结果必须公开，不允许暗箱操作；行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应其要求，行政机关要为之举行听证。这种公开、透明的原则及其制约机制，为政府行为透明化、公开化提供了法律上的保障，给所有申请人提供了一个更加公平的竞争机会。

　　“如何从制度上防治腐败，这部法律在立法过程中凡是能想到的地方都想到了。”这部法律的主要起草人之一、国务院法制办副主任汪永清认为，“关键在于法律的实施。如果大家能按照这部法律的规定来实施，行政许可环节的腐败将会大大减少。”(完)