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关于尽快制定《中华人民共和国土壤保护法》的议案

惠州市环境保护局 黄细花

一、案由和案据

    我们生活在地球上，每时每刻都与土壤发生着密切的关系，就像没有水就没有生命一样，没有土壤也就没有人类的生存基础，因而土壤质量的保护与人类的生存与繁衍密不可分。但随着人口的增加及经济的快速发展，我国面临的土壤安全问题越来越突出。目前我国土壤污染的总体形势相当严峻，土壤污染直接或间接地危害人体健康和环境安全，严惩影响农业生产、有碍土地的再次开发利用，制约经济、社会与环境可持续发展。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1／10以上，调查还表明，全国目前至少有1300万~1600万公顷耕地受到农药的污染，其中多数集中在经济较发达的地区。近年来，最引人关注的是重金属污染问题愈发严重。据统计，全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨，合计直接经济损失至少200亿元，而由此引起的间接损失则更为惊人。近年来，众多专家发出警告:土壤污染和破坏问题再不解决，后果将不堪设想。　　

    人们平时可以很直观地看见工厂的大烟囱里冒出的黑烟，闻到被污染的江河湖泊发出的恶臭，却很少注意到，自己脚下的土地也正经受着严重的污染。民以食为天，粮以土为本。不可否认，土壤污染将直接影响农产品的质量与安全。

    造成土壤污染的原因是多方面，但人们的不合理行为是主要因素之一。污染原因主要是化肥、农药、农膜等农业化学品的广泛使用及城镇“三废”污染的扩散。就其浸染途径而言，滥用农药，危害不浅。农药施用后在土壤中的残留量为50～60％，其不断的累积，是土壤自身降解能力所难以承受的，进而污染危害将不可避免。对土壤污染而言，不合理施肥，尤其过量施用化肥则会造成对土壤的严重危害。我国土壤污染日趋严重，农业用地、城市土壤、矿区土壤均受到不同程度的污染，而且土壤的污染源呈多样化的特点。土壤污染的总体情况可以用“四个增加”来概括，即土壤污染的面积在增加，土壤污染物种类在增加，土壤污染的类型在增加，土壤污染物的含量在增加。我国大面积农田土壤发生显性或潜性污染，成为影响我国土壤社会经济可持续发展的严重问题。

    加快完善和建立我国土壤保护法律、标准，尽快制定《土壤保护法》，通过法律手段有效防治土壤污染，保护土壤生态环境。

二、方案

（一）草案说明

    1、 土壤、水、阳光及空气是大自然赐予一切生物生存所必需之四大要素，当人类社会为求生活与生存之舒适便利，一方面过度撷取自然资源，另一方面也就直接或间接地污染环境。例如水污染、空气污染及土壤污染等问题中，前两者由于对群众健康及生命可直接或立即造成危害，且其防治措施较易执行又显见成效，因此早已成为各国环境保护所重视之优先工作；而土壤污染不像大气和水体污染那样容易为人们所发现，土壤污染由于较具隐蔽性、延时性、累积性及复杂性，有毒有机物、重金属等数十年积累，如果有加治理，让土壤本身自然恢复，一般需要花两三百年，严重的要花上千年。

    土壤污染不仅引起食物农药污染中毒事件等食品安全问题,还直接导致食物品质不断下降。有些地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标或接近临界值。由于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失尚难以估计。但据估算,全国每年因重金属污染的粮食达1 200万吨,造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染除影响食物的卫生品质外,也明显地影响到农作物的其他品质,有些地区污水灌溉已经使得蔬菜的味道变差、易烂,甚至出现难闻的异味;农产品的储藏品质和加工品质也不能满足深加工的要求。鉴于其污染已逐渐威胁到人类生存环境，而开始大声疾呼土壤保护及其污染整治的迫切性及必要性。

    2、本法草案没有称为《土壤污染防治法》而称《土壤保护法》，主要考虑土壤是环境要素，是很脆弱又容易被人类活动所损害的环境要素。由于爱人为活动与土地利用不当的影响，我国土壤的环境问题日趋突出，这主要表现在土壤退化与环境污染两方面。所以污染防治只是一个方面，法律层面关键是保护好没有受污染和破坏的土壤而不是只是对污染土壤的治理。土壤除了不同程度的受到了重金属、农药有机物、化肥、放射性元素、固体废弃物、废水和废气的污染，土壤还受到土壤退化、土壤盐渍化、土壤沙化、水土流失和土壤沼泽化等破坏，也应从法律层面采取保护措施和对策，这样保护的范围更广、更有意义；土壤保护最关键的还是预防，土壤一旦遭受污染和破坏，便难于治理和修复，其危害是深远的。因此，土壤保护立法的原则应该是预防为主、防治结合、综合治理，为了使土壤圈永远成为适于人类生存的良好环境，保护土壤是人类义不容辞的责任，所以应采取预防为主，立法保护和综合治理相结合的措施，保护整个土壤生态环境，这才是我们立法目的所在。

    3、立法内容和特色

    本法草案结构上包括:总则、监督管理、保护、土壤污染治理、法律责任等内容。包含下列七大特色：（一）着重以保护和预防为主原则，实践证明，污染源控制、防止污染物质进入土壤是避免土壤污染切实可行的方法，也是控制污染物的产生是最有效、成本最低的方法，在基本农田保护区的基础上建立土壤保护区。（二）加强监督管理，对因水污染、空气污染、废弃物及毒性物质等会造成土壤污染的污染源，仍将依现行环保相关法律予以规范。（三）加强对污染土壤的综合整治与修复，设立整治区和控制区。（五）设置基金以强化污染整治经费来源，解决无财源整治污染场址的问题。（六）扩大执法主体，赋予农业行政主管部门和环保行政主管部门同样的监管管理权与责任，促进土壤保护工作形成合力，落到实处。