实施差异化的区域政策 促进多中心结构的形成
——在广东又一个关键的发展节点上的政策建议 

    广东区域发展的严重失衡已经成为一个不争的事实，这与广东作为全国超级经济大省的地位很不相称。在区域发展问题上，广东是全国的缩影。改革开放以来，广东为全国创造了很多先进经验，所以下一步广东能否为全国提供一个解决区域发展失衡问题的经验就成为人们的习惯性期待。因此，发展好粤东西北，实现广东区域的协调发展，这既是广东完成率先基本实现现代化的政治承诺的需要，也是广东肩负的为全国探索破解区域发展问题的又一重大历史使命。

    回顾广东改革开放三十年来走过的路子，可以明显地看到广东今天的成功源于在两个关键的历史发展节点上实施了正确的区域政策。第一次是上世纪八、九十年代，广东依靠毗邻港澳的有利地理区位，独享国家改革开放的第一波优惠政策，争取到了轻型消费品全球生产供应网络在本地区的聚集，使珠三角在全国率先发展起来并进而形成区域的经济中心。第二次是从上个世纪末开始，产业同构和产业层次较低的广东，面对长三角的紧逼，积极求变，实施“中心－外围”互动政策，促进珠三角与粤北山区的互动发展，推进珠三角整合和产业的转移升级，使珠三角腾笼换鸟，实现了漂亮的转身，粤北山区也“寒极变热土”，获得快速的发展，广东区域和谐律动，继续保持了与长三角旗鼓相当的竞争优势。

    认真思索当前广东发展的问题，可以看到广东目前正处于又一个新的历史发展节点，那就是区域协调发展的节点。这个节点处理好了，广东区域可以进入更高水平的均衡发展；处理不好了，广东区域的二元结构会更加突出，不仅错失了粤东西北跨越发展的良好机遇，也可能会拖累全省整体的经济发展。

    一、当前广东区域正处在从“中心－外围”结构向多中心结构转变的关键节点上

    美国经济学家约翰•弗里德曼（John Friedman ）认为，区域从它的前工业社会初始农业状态转变到成熟工业阶段，经历了四个阶段，即从低水平均衡阶段向极化发展阶段、扩散发展阶段和高水平均衡阶段演变，这期间区域结构也从“中心－外围”结构向多中心结构演变，多中心结构是区域更加稳定、高级的结构模式。上个世纪八、九十年代，广东在第一关键的发展节点上抓住了机会，促进了珠三角经济中心的形成，使广东出现了单中心极化发展；而自上个世纪末以来，广东在第二个关键的发展节点上推动了珠三角和粤北山区的互动发展，使广东出现了“中心－外围”结构的扩散发展。当前，从多方面判断，广东区域正处在从“中心－外围”结构向多中心结构转变的拐点上，笔者认为，这是广东发展的第三个关键节点。广东前一阶段经济之所以能保持强劲增长，主要原因是在第二个区域发展的关键节点上推动珠三角整合，促进珠三角和粤北山区的“中心－外围”互动发展，珠三角经过整合以后其极化水平更高，在更高的层次上进行新的极化发展，对全省经济提供更大的贡献，但从经济发展的规律来看，珠三角的发展是有极限的。因此，我们在近几年广东经济高速增长的同时，头脑要更加清醒，千万别让经济的高速增长掩盖或者忽视了对区域发展失衡问题的认识，而是要在区域关键的发展节点上实施区域发展战略重点的调整，适时培育新的区域经济中心，顺应区域发展演变的规律，推动多中心结构的形成，使区域朝着多中心互动的格局发展，在更高的平台和层次上实现协调发展，让广东享受更长时间的经济高速增长。因此，在这个关键的发展节点上认真研究广东下一阶段的区域政策就显得尤为重要。

    二、 广东现有区域协调发展模式和政策存在的问题

    广东目前实施的政策是从2002年省第九次党代会确定的区域协调发展战略的延伸，这个政策的实施对象是山区和两翼，政策的核心是省财政的投入和转移，政策的特点是山区和两翼一个样。这是一种把两翼和山区都视同广东区域的外围地区，依据山区脱贫奔康的目标，按照“中心－外围”互动发展模式的思路来设计的政策。那么，这一单一的区域政策是否符合两翼和山区的发展呢？
笔者认为广东区域存在两种结构关系：一是珠三角与粤北山区的“中心－外围”的结构关系，另一种是珠三角与两翼的“中心-中心”的结构关系。构成“中心－外围”结构关系必须具备三个基本条件：一是两个区域有比较大的经济发展落差，就是要有比较大的经济发展差距；二是两个区域地理上比较接近，便于“中心”的扩散辐射；三是两个区域在经济结构、产业结构和资源结构上有一定的互补性，就是“外围地区”既要有承接“中心”产业转移的强烈需要，也必需有良好的承接其产业转移的条件，包括空间和环境等。按照“中心－外围”结构形成的三个条件和现实情况来分析判断，粤北山区是珠三角典型的外围地区，与珠三角构成很好的“中心－外围”结构，形成很好的互动发展。

    目前省内无论是理论上或者政策制定上，都把两翼等同于粤北山区视作珠三角的外围地区。笔者认为，这是不正确的。因为从理论和实际情况两方面来分析，两翼和珠三角并不是“中心－外围”的结构关系，形成不了“中心－外围”的互动。原因有三方面，一是两个区域经济结构、产业结构和资源结构上没有互补性。两翼人多地少，资源紧张，工业生产成本比较高，不是珠三角低端产业转移的经济的选择。多年来珠三角产业极少转移到两翼就是一个实证。二是两翼有自己独特的产业结构，产业本土特征比较明显，经济的外向依存度比较低。三是两翼距离珠三角比粤北山区远，从迁徙成本考虑不具竞争优势。而从两翼各自的区位、经济结构和发展趋势来看，两翼和珠三角是一种“中心－中心”的关系，这是广东区域的另一种结构关系。

    为什么广东这几年实施的区域协调发展战略在粤北山区取得很明显的成效，而在两翼却见效甚微？原因就在于这个政策是按照“中心－外围”结构模式的要求，针对粤北山区来设计的，而两翼与珠三角不是“中心－外围”结构的关系，因而目前单一的区域政策不适合两翼的发展，这正是广东区域政策下一步必须改进的地方。

    三、实施差异化的区域协调发展政策，推动广东多中心结构的形成

    区域从“中心-外围”结构向多中心结构演变是区域发展的规律，广东在这个关键的发展节点上应该顺应客观规律，适时地实施多中心发展战略，推动区域多中心结构的形成。其实，从全国来看，西部大开发、东北振兴和中部崛起都是推动多中心结构形成的重要战略举措。而从广东来讲，这个问题显得更为急迫。

    广东实施多中心发展战略的思路是顺应区域发展规律，按照区域新的发展需要，实施差异化的区域政策，培育新兴区域经济中心，推动多中心结构的形成，使广东尽快形成多中心互动发展的格局，在更高的层次和水平上实现区域的均衡发展。

    广东差异化的区域政策是要纠正以往单一化的政策倾向，实施有针对性的政策，包括两个协调发展模式：多中心互动协调发展模式和“中心－外围”互动协调发展模式。多中心互动协调发展模式的主要任务是培育两翼新兴经济中心，促进新兴经济中心与原有经济中心的互动发展。具体内容是实施两翼振兴计划，使两翼发展成为新兴的区域经济中心，与珠三角进行互动发展。“中心－外围”互动协调发展模式的主要任务是推动珠三角和粤北山区的“中心－外围”的互动深化，促进珠三角和粤北山区在更高水平上的互补发展。

    实施两翼振兴计划的思路：

    按照把两翼确定为广东区域新兴经济中心的目标定位，综合运用政治、行政、产业、财税等手段，扶持培育两翼聚集发展，不断改善发展环境和梯度，最终使两翼发展成为广东的新兴经济中心，与珠三角经济中心形成多中心互动，实现广东区域的协调发展。两翼振兴的政策措施：一、政治号召。纵观国内外区域发展的经验，为了实现区域发展的某种战略意图，都要配合一定的政治措施，通过政治的号召和导向，引导资源和各种力量的正确流动，实现区域的聚集发展。为此，建议省委、省政府把振兴两翼发展作为新时期区域发展的重点战略，发出政治号召，明确把两翼作为广东区域新的经济中心来培育发展，提升全社会对发展两翼的信心，促进资源向两翼聚集。二、行政扶助。建议成立省政府两翼振兴领导办公室，提升两翼发展的领导层次，加大对两翼振兴发展的领导和组织力度。同时按照广东区域副中心的定位重新对两翼进行行政区域规划，完善和调整区域布局，使其更适合城市和产业发展。两翼发展成为新的增长极最重要的是必须要有聚集功能，要有增长核，通过增长核的聚集发展进而形成增长中心。为此，要把汕头、湛江确定为广东区域的次行政中心，赋予更多的行政资源，可以考虑行政高半级或其书记由副省级领导担任，强化其行政整合能力，通过行政协调促进区域的聚集、优化发展。三、产业扶持。依据两翼的地理区位和资源禀赋，按照区域新兴中心的格局进行产业规划。实施大项目带动发展战略，充分发挥两翼临海的区位优势，把两翼作为广东重化工业产业带，规划部署石化、钢铁、电力、汽车等重化工业，使更多大工业项目落户两翼，使两翼有强大的产业支撑和稳固税源基础。重新规划其基础设施，大规模加大两翼交通、海港、能源、水利的基础设施投资和建设，迅速优化其发展区位，提升其发展基础，改善其发展条件。四、财税优惠。从欧美国家区域经济中心培育发展的经验来看，财税政策是促进区域发展最重要的政策工具。要改变传统的财政转移支付的办法，专题研究财税扶持两翼发展的政策措施，变输血为造血，进一步发挥财税在促进两翼区域中心形成中的作用。

    粤北山区发展的思路：推动“中心－外围”的深化。笔者认为，粤北山区的发展已不在于扶持力度的大小上，而是在于发展思路的调整。在推动珠三角和粤北山区的“中心－外围”互动深化方面，不应该按照原先提出的“粤北山区接受珠三角的经济辐射和产业转移”的思路，因为粤北山区和珠三角的互动发展不能只停留在产业转移的层面，同时单单依靠承接珠三角的产业转移对粤北山区的发展来说既有限也不利于生态环境的保护。从区域关系和未来发展需要来看，粤北山区和珠三角更是像一个密不可分的整体，你中有我，我中有你，你有你的强项，我有我的优势，互相依附，互为补充。因此，对于粤北山区下一步的发展，省委、省政府应该调整发展思路，把粤北山区与珠三角作为一个整体区域来规划发展，各自有其功能定位。粤北山区应该成为珠三角大区域的一个功能区，即粤北山区不仅要作为珠三角的“第二个工厂”，还要作为珠三角的“后花园”、“疗养院”，也就是说还要作为珠三角的“第二个家”，珠三角的度假、旅游、会议、接待等都可以由粤北山区来承接，这样粤北山区和珠三角的比较优势就都发挥出来了，相互之间的优势和资源就能够互补，“中心－外围”的互动就得以深化，粤北山区也将获得全面的发展机会，而这对珠三角来说也是个很好的拓展方向。

笔者：刘正让（揭阳市委副秘书长）
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二00八年二月十八日